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中华时报讯（记者 杨晓峰） 中国面对当前世界粮食安全的不稳定因素，我国连年增长的粮食生产总量起到压舱石作用。但国内仍存在自然、市场、技术、政策等各类农业风险挑战，对国家粮食数量、质量、生态、能力安全构成潜在威胁。对此，要从政策、制度、技术、市场四个层面来破解粮食安全困境。这有助于进一步加强新时代农业风险管理并顺利实现国家粮食安全治理体系和治理能力现代化。
长期以来强大的粮食生产、储备、农产品保障能力是确保中国粮食安全的最大底气。可见，粮食市场和产量稳定可持续增长在任何时候都具有重大战略意义，当前中国粮食安全是有保障的。但必须清醒地意识到确保国家粮食安全的长治久安不仅有短期现实困境，更面临长期的农业风险挑战，要引起高度重视。农业传统风险和突发风险集聚形成的综合性风险不仅给经济发展增加了不确定因素，而且对粮食安全带来了新的挑战。本文试图从农业风险的一般性阐释入手，通过深入分析农业风险对粮食数量、质量、生态、能力四层次安全带来的现实困境，这对于小康之年继续深化农业供给侧结构改革、打好粮食丰收战并顺利开启粮食安全治理体系和治理能力现代化意义重大。
一、农业风险的主要类型及表现
（一）农业自然风险
农业自然风险主要指“自然力的无规则演变造成灾害性因素显现，从而导致农业生产经营者预期产量或品质无法保障”[1]。我国复杂多变的气候条件决定自然灾害发生频繁、类型多样且影响范围广泛，特别是不可抗力的重大自然灾害无法避免，如地震、洪涝、台风、冰雹、病虫害、低温冻害、沙尘暴、森林火灾等。据统计，“2018年全国农作物受灾、成灾、绝收面积分别比2017年增加2336、1368、758千公顷，其中风雹、冷冻、台风灾的成灾比例增长迅速，而洪涝和旱灾比例有所下降”[2]。生态风险也在加剧，我国整体生态环境比较脆弱，环境污染引起的潜在农业风险势必增加生态环境治理负担。主要表现为大气、土壤、废弃物、转移污染、水资源短缺等。
（二）农业市场风险
农业市场风险主要来源于市场的供求失衡与价格变动，主要指市场机制作用下农产品市场价格出现波动，从而造成市场参与度较高的农业生产经营主体必须用低于预期价格售卖农产品的一种可能性。当前，农业的主要矛盾从总量不足转变为供需结构不匹配，市场机制在资源配置中起决定作用，加之农业对外开放程度的日益深化，特别是加入WTO以来，使农产品的生产和流通体系发生根本变化，贸易逆差加剧导致市场发生扭曲，如农产品进口失控、成本波动、国内价格调控失灵等。因此市场风险某种程度上大于自然风险并日渐成为主要的农业风险，这主要取决于农业市场化程度的发展演变。农产品市场信息的不完全对称性及滞后效应也会在无形中放大市场风险发生的频度、深度以及广度，农产品供需出现阶段性与区域性时空失衡风险，尤其是小农户抵御市场风险能力仍然较为薄弱以及对国内外农产品市场信息获取不及时，难以做出准确而科学的决策。此外，市场化改革的纵深推进也会面临信用损失风险，主要指“产业关联者或者非产业关联者行为带来的风险”[3]，各参与主体的市场行为会影响其他经营主体。
（三）农业技术风险
农业技术风险主要是由于农业自身科技的缺陷而造成农业生产经营主体预期收益或产量无法兑现的一种不确定性。农业发展完善与否与政策正误交替相关，正确的政策有助于提升农业生产效率，激发农户积极性并保证农业良性循环。传统小农多靠“干中学”的农业生产实践经验来抵抗外来风险。然而，伴随着高新技术为主的现代化农业发展步伐加快，作为内生力量的农业科技显然已经演变为现代化农业发展的主要驱动力，对于提升农业生产收益和效率至关重要，但基层农技服务队的匮乏和组织缺位制约了农业科技的推广。先进的科技促进农业发展和降低对自然条件依赖的同时，也会面临系列风险。主要表现在：第一，农业科技常以知识形态显现，这对技术使用者的素质能力、专业知识储备都提出了很大挑战。第二，基础农业科技成果转化周期较长且资金投入很大，所以私人部门不愿冒着巨大的技术投资风险，这就大大延缓了技术效应的形成以及强大的技术后发优势。
（四）农业政策风险
农业政策风险是指政府的宏观调控行为下，由于政策变迁或相关法律法规变更而导致农业生产经营主体遭受损失的可能性。从历史来看，建国初期我国实施倾斜的工业化发展战略，农业一直担负着支援国家工业化战略的重担，国家借助工农业产品剪刀差的方式强制性从农业中转移了大量的经济剩余，造成农业自身长期贫血。随后改革开放之初的家庭联产承包却推使得农村经济走向繁荣、农业生产力水平大为提升。从现实来看，国家对土地的征用以及处于经济转型期的中国对土地制度的整合与改革都会对农业生产的宏观和微观环境产生影响。如耕地“占补平衡”政策在实际执行中出现的偏差，从而对农业种植结构及耕地造成破坏。此外，政策本身的分散性也会形成风险，由于保护农业的政策的分散性，系列农业政策归属不同部门，这就使得政策不协同从而引发其他风险诱发的可能。
二、农业风险对国家粮食安全的影响
（一）国家粮食数量安全面临的主要风险
农业生产是自然和经济再生产相互交织的过程，任何一个过程被损害或破坏都会引起农业生产的萎缩或中断。自然灾害造成的直接后果就是粮食作物的大面积减产和绝收。粮食数量安全侧重总量的供需动态平衡，是满足人们生存需要的最基本层次，总量安全是粮食安全的根本。建国以来频繁的自然灾害会加剧粮食生产波动并对粮食数量安全构成潜在威胁，可以说灾害与粮食产量的关系是密不可分的。1978年经济改革前，自然灾害是造成农业生产波动的主要诱因，而1978年后虽然随着人们应对自然灾害能力的增强以及经济环境的巨大变化，使市场因素在粮食生产波动中逐渐占据主导性地位，尤其是自然灾害不显著变动的年份更加凸显。然而，自然灾害作为始终伴随着农业生产的自然客观存在，对粮食产量的影响绝对不可忽视。受全球气候变暖影响，气候变化差异和起伏较大，自然灾害发生不确定性增加的同时也加大了防灾减灾以及灾后恢复生产的能力。此外，威胁粮食产量的病虫害也在加剧，虫害越冬逐渐界限北移。
（二）国家粮食质量安全面临的主要风险
粮食质量安全更加强调“吃得放心安全”问题，主要指人们能够从粮食的生产、流通、消费环节获取健康营养的粮食进而满足自身需要。它主要包括“一是粮食要与国家粮食质量、相关食品安全标准相符合以确保粮食无激素和无污染等、二是粮食营养品质要符合民众健康水平的更高要求”[4]。第一，粮食政策有待完善。当前，政府出台了一些列的政策来保障粮食数量安全，如生产政策、财政政策、农业社会化服务等，但和粮食质量安全相关的政策设计却不够完善、有效，最为突出便是粮食质量安全监管体系。粮食从“粮头到粮尾”涉及诸多环节，任何一个环节出现纰漏都会牵涉到粮食质量，监管难度较大。虽然“粮安工程”已经实施，但从粮食生产、加工、销售和消费环节的粮食统一标准认定体系尚未完善，特别是粮食质量安全全过程可追溯系统不健全即行业覆盖面窄、食品链覆盖面短，导致粮食市场良莠不齐，粮食质量安全检测体系覆盖率较低，如粮食农药残留或重金属超标、粮食发芽、粮食霉变等质量问题都应该引起高度重视；粮食质量安全分别牵涉农业农村、质检、粮食等部门负责，存在重复交叉管理乱象，彼此间协调配合能力有限而造成诸多粮食管理环节的漏洞。第二，粮食科技支撑乏力。科技不仅是保障粮食安全的核心要件，而是逐渐成为农业发展升级的主要助推器。农业科技的偏向性对粮食产量过度重视而轻视粮食质量安全，对于粮食质量安全的投入相对有限，如绿色专用粮食数量的市场供应明显不足。
（三）国家粮食生态安全面临的主要风险
粮食生态安全指粮食生产所必须的生态系统持续良性循环状态。高品质、高产量粮食的获取必须依托于良性生态环境。粮食生态安全的主要受到石油农业生产方式的制约，同时工业和城市转移污染也对其构成威胁。改革开放后，为不断提升粮食产量，石油农业生产方式给农业面源造成污染。如农药、化肥、柴油、农用塑料膜大量使用。农药使用率整体不高，农业残留还会对农地土壤、生物链、地下水资源等产生持续破坏，农业正常的生产活动无法持续展开；过量的化肥使用也会导致土壤酸化、板结和土地肥力持续下降，化肥渗入地下水或流入河流会引发水资源的污染，此外，化肥产生的气态污染也会对臭氧层和酸雨形成造成持续影响；农用地膜技术尽管可以提升粮食作物的产量与成活率，然而自然降解周期长、回收率低从而导致土壤整体的通透度变差，农作物收获后的大量地膜残剩对土壤造成持续性污染。总之，这种粗放且不可持续的农业生产方式及现代化农业要素的不正当使用会导致农业生产特别是粮食种植的边际效益逐渐递减。
（四）国家粮食能力安全面临的主要风险
粮食能力安全主要指粮食生产潜能、市场竞争能力以及对全球粮食资源的运用和掌控能力。当前影响粮食生产潜能最关键的要素就是耕地、水资源、劳动力资源、农业基础设施和市场。工业化和城镇化的推进难免要占用部分耕地，但由于粮食生产效益偏低，部分地方受到土地财政政策的影响，长期低价征用并滥占耕地现象凸显，粮田变成了房地产和工业园项目，耕地“非农化”严峻。更甚者，一些地方为了达到耕地总量平衡，占优补劣突出从而使耕地质量下降，中低产田比重偏高，直接对粮食安全构成挑战。我国人均水资源占有量仅为2200立方米，相当于美国的20%和世界平均水平的25%。我国部分地方严重超采地下水并发展高耗水农业，造成用水形势紧张，这种不可持续的农业资源利用方式弱化了粮食生产功能。城市虹吸效应下使优质劳动力不断外流，劳动力素质、体力不断弱化、劳动力呈结构性失衡。专业粮食种植户不断缩减，农业生产经营主体长期低质化和兼业化日益严峻，特别是老龄化时代来临，从事第一产业的农村劳动力老龄化明显快于其他产业从而使粮食适度规模经营陷入僵局。我国相对落后的农业基础设施对粮食生产形成“硬约束”，如水利设施与现代化农业发展不相符合，小型水利设施建设滞后。随着外出务工的增加，农民对水利设施的投工减少，并且相应的管护机制尚未健全，存在设备老化和年久失修问题。此外，粮食安全的市场化和国际化使国内外粮食市场风险愈发复杂和不稳定。粮食安全与价格变动、农民收入紧密相关，市场经济条件下，粮价变化会及时为生产者提供信息并刺激生产和分配收入调整。从国内看，粮价波动尤其是粮价下跌，会扰乱价格预期并挫伤农民积极性；种粮成本“天花板”与种粮收益“地板”的差距持续扩大从而使粮食生产利润空间进一步压缩，这同样也会造成农民种粮激励效应递减。从国外看，粮食风险主要来自于外部供给和价格影响。外部供给影响主要是对粮食供给侧构成挑战，出于战争、粮食歉收或重大突发全球公共安全事件从而引起的粮食贸易较少或粮食禁运。“受国内薄弱农业基础竞争力、需求强劲、农业支持保护政策影响”[5]，国内外粮价差拉大直接造成价格驱动型进口不断攀升并进一步对国内粮食市场产生冲击。
三、未来确保国家粮食安全的策略选择
（一）强化粮食安全的政策保障能力
提升政策保障能力首先要控制的是粮食总量风险，通过稳价格、稳补贴、稳保险、稳贷款等手段来实现。发挥好粮食政策工具至关重要。其中，粮食价格和补贴政策直接决定着粮食产能建设的投入。要充分发挥“黄箱”、“绿箱”政策的调控空间，适当提升粮食收购价以确保农民生产积极性和种粮面积持续稳定，同时也要管好粮食的‘粮食’即减少农药和化肥的过量使用，测土配方施肥，继续优化补贴效应，鼓励低碳绿色化种植并设立相应的绿色化粮食专项生态补贴；要加大整合并统一规划涉农资金，并对现有粮食补贴对象相同的普惠式补贴政策基础上，细化部分补贴增量并不断予以集中优化，尤其是运用于农业社会化服务农业科技、农产品流通销售等环节，实现“惠农”与“强农”并重；要“建立动态粮食补贴政策机制，强化政策执行效果”[6]，根据粮食全产业链的贡献度（数量和质量）来划定相应的粮食补贴类型和层级，包括生产、运输、加工等环节；就稳保险而言，“要把农业保险真正回归至政策公益性，实施由财政主导及农业农村部相关部门参与的政策性农业保险，而商业保险公司运作的市场化农业保险仅作为风险管控的工具而绝非农业支持保护政策手段”[7]，要细化不同条件和门槛的粮食保险，如设立兜底保障的政策性自然灾害保险、收入保险、价格保险等，并根据实际粮食生产情况调整相应层级的保费金额。除此之外，农业保险还需要结合地方区域特色和粮食生产格局，特别增设未有险种及风险补偿服务方式的多样化，严格保护粮食高质量发展的保险产品体系，如特色高品质粮食险种、天气指数保险等，总之要提供保费合理、保障强力、保单普适的粮食保险产品。要加大对种粮大户和农业专业合作社贷款贴息、融资担保的政策扶持力度，根据粮食作物周期来优化调整经营主体还贷梯次，实施错峰还贷并支持设立种粮中长期专业贷款项目。此外，政策还应确保粮食质量过关。政府要“借助现代科技建构全过程覆盖的农产品质量监管信息管理体系和责任追究制度”[8]，加强相应粮食监管部门的职能整合以实现各方面数据资源共享，为社会公众提供权威、准确、及时的粮食质量安全信息，建设粮食重点品种（三大主粮）的可追溯体系试点，丰富追溯内容，共享追溯信息，将监管范围延伸至粮食初级生产环节，实现粮食生产者、加工者、经营者等食品质量安全责任的全覆盖。由地方政府授权的第三方独立监管机构应协助介入粮食质量把关环节，完善质量认证机制、健全公众参与机制、开展监督考核并细化相应的追责力度。政府也应加快立法进度并出台相关执法指南，开展粮食质量安全普法宣传。
（二）强化粮食安全的制度保障能力
提升粮食生产制度保障能力的功能在于明晰相关利益主体责权利，稳定生产预期并获取潜在收益，主要包含土地和人力资本保障两方面。第一，完善土地制度保障。耕地的效用不仅在于粮食产出，更在于耕地所能为国家提供的粮食安全保障。保护现有耕地资源为首要前提，加强法律法规保护耕地并加大对非法乱占耕地行为的责任追究和惩戒力度。此外，健全土地流转机制是粮食生产适度规模化经营的重要保障，而“土地与服务规模又是推动粮食适度规模经营的两大路径”[9]。发展适度规模最为重要的就是平整土地，把小块集中合并，消除田埂以扩大种植面积和提升土地利用效率。为此，那么如何提高土地流转水平呢？一方面“规范流转程序和流转合同，保护土地流转双方利益”[10]，要建设农村土地交易所和服务中心等平台，提供土地收益评估、供求信息联络、合同签订等服务从而降低交易成本，对超过流转规模的土地要予以规范，另外签订流转合同时要明晰双方的权利与义务，特别要标明土地流转期限、方式、用途等内容；另一方面完善社会化服务，要不断拓展从产前到产后的服务环节，延伸机耕、加工、储藏等服务内容，优化土地托管、代耕等服务模式，统筹公益性和社会化服务机制，同时要建立“非粮化”动态预警监测机制，坚决遏制“非粮化”行为。第二，加强新型职业农民培育机制。农业劳动力是保障粮食综合生产能力最为重要的能动因素，农业劳动力素质会影响粮食生产的各个环节（产前—产中—产后）。要紧紧围绕主导粮食作物，分专业、分阶段、分层次培育和储备一批善经营、懂技术、会管理的新型职业农民，将本地人才和引进人力相结合、专业与综合培训相结合，根据主导农作物需求开展农业实用技术培训，并根据新型经营主体发展需要开展管理技能、市场经营等综合培训；创建新型职业农民培育平台，搭建各类粮食生产示范园区和基地并设立与农业科技专家定期交流机制。
（三）强化粮食安全的技术保障能力
“科技是稳定和扩大粮食生产能力的支撑力量，包括农业科技研究、农业科技成果转化、农业科技推广三方面要素”[11]。提升粮食供给质量必须让粮食插上科技的翅膀，不断深挖粮食科技潜力。一是要强化粮种培育。“研发节土节水品种、抗病虫抗旱品种、大豆等农作物高产品种”[12]，加大品种改良的资金扶持力度，特别是要以三大主粮等粮食种子为重点，加大科研攻关力度并健全优势良种培育基地。另外要开发气候适应更强、高效绿色、规模化节本的种养栽培技术，研发营养价值、口感更高的粮食作物从而满足市场新需求。二是要完善从田间到餐桌的装备技术。除平原地带使用大型农机装备外，要研发适合山地丘陵等块状土地及沿海滩涂的小型农机设备，补充农机作业的短板，对于有实力的种粮大户要鼓励运用无人机等设备精准地识别粮食作物长势进而减少人力资本的浪费。三是要推广节水灌溉技术。“开发性能可靠、种类齐全、系列配套的高效节水设备和产品，推广喷灌、微灌、管灌等技术”[13]。四是要健全节损降耗技术，完善粮食机械通风、烘干、环球熏蒸等储藏技术。五是要发展农业数字技术。利用人工智能、区块链打造粮食安全信息化技术和智能决策平台，使从“粮头到食尾”的各类粮食数据能够在平台实现共享并精准地系统分析、远程诊断。加快遥感技术运用，如利用地下传感器对虫灾旱情、农作物生长状况进行动态精准监测从而合理规划物质投入成本，通过全方位智能识别感应进而大大提升农业生产效率；再如为小农户免费发放专用手机，实现平台信息与粮食直接生产者相对接，分享数字农业技术效益。六是要深化转基因技术研发。瞄准国际前沿的重大需求，强化基因克隆、基因编辑、转基因操作等新技术创新，重点放在营养高效、耐储藏、代谢调控等粮食基因研究方面。面对粮食作物转基因的安全性，科技工作者应及时进行证伪性和证实性研究以回应公众关切。
（四）强化粮食安全的市场保障能力
未来的国家粮食安全市场保障能力仍然需要充分发挥粮食贸易的作用。国内可靠的粮食生产根基决定中国在全球粮食市场的汪洋大海中屹立不倒，起到“压舱石”和“定星盘”作用。面对当前世界局势的不稳定与国内全面深化改革相互交织的关键时期，必须立足于国内大循环基础上促进国内国际双循环的新发展格局。从国外看，要增强对全球粮食产量、能源价格、粮食运输风险的持续追踪，建立全球粮食贸易市场风险监测平台和评估体系，增强“重点区域、重点产品、重点国家生产、价格、储备等方面信息数据的收集与整理”[14]，加强粮食市场的监测预警、贸易政策管理、综合协调能力从而有效划定防控边界并精准制定粮食市场风险防控方案，如提高大豆等进口大宗农产品风险管理韧性以灵活应对国际市场波动；大力发展粮食产业，改变国内粮食经营主体“小、散、弱”现状，鼓励有实力的粮食企业走出去，布局全世界产业链条，强化全球农产品供应链管理，深度参与全球农产品贸易产业链、供应链与价值链，全面提升粮食“走出去”、“运回来”能力。就国内而言，要严格把控粮食加工，规范金融市场并有效控制粮食金融化和能源化的传导效应，大力完善多元化粮食进口体系，弥补日益扩大的资源密集型饲料粮缺口，巩固并强化全球粮食安全通道保障能力，同时要注意均衡渐进地增加进口；加强市场调控与稳定机制建设以提升粮食安全风险应对能力，合理调控国家粮食储备规模，完善托市收储的市场化机制，适当放宽粮食托市收储条件从而让更多的粮食加工企业参与其中；要统筹调控政策收储与市场化收储的统一协调，充分遵循粮食市场规律并减少政策对粮食市场价格合理波动范围内的干预，建构梯度化、多元化且优质优价的单收单储格局从而填补粮食政策收储缺陷，健全粮食保险、期货工具进而增强粮食收储主体灵活主动应对市场风险的能力，促进粮食市场稳定。此外，要注意粮食市场改革必须合理引导通货膨胀预期、符合财政承受范围、促进农民稳定增收，充分考虑国际粮食贸易大环境基础上兼顾主动调适与被动改革，同时粮食市场化改革应遵循农业资源环境绿色可持续原则。
