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中华时报讯（记者 杨晓峰） 在我国传统乡村社会中，乡约保甲制与族长制是乡村基层治理的主要制度。新中国成立后至改革开发前，农会和人民公社制度取代了传统的乡约保甲制与族长制。改革开放后，基层群众自治制度成为新的乡村基层治理制度。从历史发展流变的角度进行古今对比，可以发现传统乡村治理模式中针对乡村社会首领约束机制在今日的消泯是村干部贪腐的一个重要原因，主要有以下几个方面的体现：传统乡约精神的消减、祭祀之礼的式微以及现行规则对村干部德行约束的弱化。针对以上问题，村干部廉洁道德的构建应当重塑乡约教化精神、挖掘乡村传统美德；坚持法治和德治相结合、发挥德治的重要作用；建立和完善乡规民约，加强村干部廉洁道德约束。
村干部贪腐问题治理是我国实施乡村振兴战略和全面从严治党的应有之义。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了“建设法治乡村。坚持法治为本,树立依法治理理念…增强基层干部法治观念、法治为民意识,将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。”同时,全面从严治党是党的十八大以来党中央作出的重大战略部署。进入新时期,治理贪腐仍然是党治国理政的重要内容,党中央提出了治理贪腐要继续向基层延伸。农村干部即农村“两委”人员是国家行政管理的末梢,在乡村建设中发挥着举足轻重的作用。当下,个别村干部贪腐的现象依然存在。党的十九大以来,截至2018年11月,全国共查处扶贫领域腐败和作风问题13.31万个,处理18.01万人。[1]《中国青年报》的调查数据也显示,在近年来查处的基层腐败案件中,村干部涉腐案件占总数的70%以上。[2]在这些案例中,涉案的“村官”,或将扶贫对象名额私自分配给自己的亲友,或将困难群众的“救命钱”私吞截留,不一而足。村干部贪腐的背后是困难群众住无所、病无医、吃不饱、穿不暖的困窘。
村干部贪腐的原因多种多样。学界对这个问题的探讨,也日益深入。本文试从中国传统乡村治理历史流变的角度上,对比今日与历史的差别,指出传统乡村治理模式中针对乡村社会首领约束机制在今日的消泯,正是村干部贪腐的一个重要原因。同时,本文认为加强村干部的道德建设是减少甚至杜绝村干部贪腐的措施之一,并对此提出对策。
1 传统乡村社会的制度基础
传统乡村社会的治理,主要依靠两种体系:一是具有行政意义的乡约保甲制,二是宗族血缘色彩浓厚的族长制度。目前学界普遍认为,我国最早的乡约是宋代神宗熙宁九年(1076年)陕西蓝田吕氏家族编撰的《吕氏乡约》。对于约中首领,《吕氏乡约》规定:“众推约正一或二人,主约中杂事”,并且对约正任期有明确的规定,“直月一人,同约中不以高下,依长少轮次为之,一月一更”。明代王阳明在江西主政时继承并发展了《吕氏乡约》并将乡约上升为行政管理制度。他在《赣南乡约》中规定,一约之中须选出约长、约副、约正与约史,这四者均是协助政府管理乡村基层社会的人员。到了清代,门牌保甲制度盛行,由牌长、甲长、保长负责某一特定范围的治安。直至民国时期,南京国民政府也曾经推行过类似的保甲制度。
宗族制度在西周已经出现萌芽,但直至宋代王安石变法以后宗族制度才迅速发展。清代是宗族制度的顶峰,尤其是明清时期的东南沿海一带,聚族而居是普遍现象。一族之中,便有族长统领族内诸事,如直隶宁晋张氏康熙三十二年(1693)的族规《睦族十事》,就首先言明设立族长的必要:“族之立长者何,盖一国总于君长,一邑总于官长,一宗总于族长,理也势也。不然族人众多,无长者管摄之。”[3]同时,国家层面也对族长制度给予认可,咸丰年间《户部则例》规定:“凡聚族而居,丁口众多者,准择族中有品望者一人立为族正。”[4]76
民国以前的传统社会,县一级是最基层的政权。而在县一级的衙门当中,官吏的数量是极其有限的,诸多胥吏都是行政长官雇佣而来,并无行政编制。再加上古代相对落后的交通与信息传播体系,知县要想凭一衙之力对辖区进行全面管理十分困难。于是,约正、牌头保甲与族长等便成了填补官民之间的治理真空,在基层治理中发挥了无可替代的作用。新中国建国以后,新政权摧枯拉朽般打破了旧社会乡村治理模式。建国初期,中国在广大农村地区实行农会制度,肯定了村级农会的行政管理职能。1958年,农会制度被人民公社制度所取代。农村的管理组织一般由公社、管理区和生产大队组成,这种模式一直持续到改革开放。[5]461-464改革开放后在国家的民主政治实践中,我国在参考传统的基础上逐渐确立了新的农村村民自治制度,即农村村民委员会和党在农村的基层组织即村支部。但是,当代模式和传统模式已经有了质的区别。当代模式在一定程度上摈弃了传统模式对乡村社会首领的制约机制,这是导致村干部贪腐的一个不可忽视的原因。
2 历史视角下村干部贪腐的原因
2.1 乡约精神的消减
“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”是中国传统乡约精神的经典概括。其希望通过沿革古礼勾勒出乡村社会的理想道德愿景,籍以约束人之日常行为、处事态度、礼仪规范,影响人之心意态度、情感归依、意志品质,进而达到完善德性、塑造人格以及和谐乡村生活的功效。[6]比如,在经典的《吕氏乡约》“患难相恤”一节中规定,在约中之人遭遇灾难时,同约之人都应伸出援手。这种“应当”的强制性做法在后世中逐渐融入了乡村社会的血脉中。后世的乡约即使没有强行将乡民捆绑到一起,但是绝大多数乡民都发自内心地遵守这些约定。这是因为:其一,传统的乡村社会,一家一户单独抵御天灾人祸的能力极其有限,人们只能采取这种合作互助的方式抱团取暖。其二,在“差序格局”下,村民都互相熟悉。在他人患难时,如果不尽己所能出手相助,很容易就被其他成员所知道,自己甚至自己的家庭成员往往会被其他人所孤立。其三,“患难相恤”这种温情的约定在历史的长河中缓缓流淌,也融入了每一个成员的血脉与灵魂中,使人们自觉接受。在乡约精神千百年的熏陶之下,村民自然结成了利益与命运共同体。在“患难相恤”的一系列活动中,族长、约正等乡村社会首领收放钱粮、组织人力、对外交涉等等,起到了主导作用。如果他们利用自己管理、经手的便利,或者利用自己的权威强行夺取救济财物,在舆论上就会遭致其他乡民的鄙视、唾弃。因此,乡约精神成了约束乡村首领的无形制度。
相比之下,现代农村已经不是传统意义上的农村,历史上基于血缘或者地缘形成的熟人圈子已经逐渐瓦解。改革开放以来,越来越多的村民离开土地流向城市。在这样的社会背景下,历史上患难相助的“温情乡约”作为连系人与人之间的作用大为减弱。于是,本身也是乡村成员的村干部相较于传统的乡村首领,在心理上与其他村民患难与共、守望相助的归属感也随之消退。乡约精神的消减带来了村民和村干部情感上的隔阂,两种群体之间的交往利益化趋向非常明显,这从乡村贿选案件中可窥见一斑。据新闻报道,山西省交城县奈林村换届选举中,候选人在该村村务微信群中公开喊话,声称“能保了蔚某的票的人,过来领钱,并明码标价‘一票1000’”。有的选民还同时收到三位候选人的贿选钱。选民之中,有人竟因为拿的钱少而跟着贿选失败的另一方去举报其他候选人。
2.2 祭祀之礼的式微
荀子认为:“国无礼则不正。礼之所以正国也,譬之犹衡之于轻重也,犹绳墨之于曲直也,犹规矩之于方圆也,既错之而人莫之能诬也。”[8]170国不可无“礼”而治,传统乡村社会也不可缺少礼,“礼”在传统乡村社会的一个主要体现就是宗族祭祀。一族之中,主祭者便是族长。祭祀有祭祀之礼仪,而且它的意义远非止于一套简单的程序。这其中还蕴含了诸多的道德伦理。举行祭祀之礼的过程,其实就是践行宗族道德伦理的过程。
首先,管理祠产的过程也就是对族长品德的考验过程。祭祀所用的祠堂在平时需要资金维护修葺,祭祀之前也需要准备祭品。于是,祭祀不可避免地涉及到祠产或者说族产的问题。一般来说,族长就是祠产的管理者。而祠产来源于族人的供给或捐献,一般有现金或者田产。对祠产的出入管理如何,将在众人的监督之下,这是衡量族长是否廉洁的重要标尺。
其次,祭祀的神圣性给族长带来了心理上的约束。祠堂所被祭祀者,乃是祖宗的神主。基于“慎终追远”的祖先崇拜情结,在祠堂祭祀过程中奉公廉洁是族长敬重祖先、践行“亲亲”孝道的重要内容。同时,祭祀祖先的报应之说对族长也具有约束作用。佛教“善有善报、恶有恶报”的说法对华夏民族心理产生了根深蒂固的影响。不可否认,族长之中信仰此言的大有人在。祠堂之中,祖先神明昭昭,为善为恶都逃不过其法眼。贪污祠产就是为恶之举,祖先神明自然会惩罚此不肖子孙。相反,恭敬事神则可致福。
再次,表率角色的设定对族长也有所约束。祠堂除了作为举行祭祀之地外,还是族长宣讲道德的场所。如安徽婺源(今属江西)长溪余氏族规,“每岁正旦族人团拜,族长开读祖训,幼辈拱听于阶下,实有益心身之语也”。[9]试想,如果族长不能先正己,如何在众人面前正人?暴虐之族长,自然会遭到族人的唾弃,即使是道貌岸然的伪君子,久而久之,也会被众人识破。所以,欲成为一族之长,道德公心是首要的条件。
相较于当下,利益的诱惑使得善恶报应之说在某些贪腐的村干部观念中早已淡化自不待说,而对祖先的敬重亦日益流于形式或消失殆尽。新中国建国以后,我国诸多村庄原有的祠堂都已拆毁,宗族祭祀之礼自然随之消失。据笔者亲身了解,目前广东、福建等沿海地区,仍有很多村落保留或者恢复了宗祠建制。但是,祖宗祭祀往往已经失去了本来“敦宗睦族”之意义,利用宗族祠堂祭祀中饱私囊、营建利益团体者不在少数。
2.3 自治规则的缺陷
与传统社会对约中首领与族长的道德规制制度相比,现行规则对村干部道德的约束力呈现减弱的趋势。《赣南乡约》规定:“同约中推年高有德为众所敬服者一人为约长。”明代山西按察使吕坤所著的《乡甲约》一文也涉及约正腐败贪婪对乡里的危害,其言“非法之不良,民之难令,则行法者为法之病也。”但是,这些道德要求如果没有相应的约束力,就会沦为无齿之虎。于是,吕坤在其《乡甲事宜》中对约正、约副的罢黜制定了具体的程序:“选约正、约副、约讲、约史,须百家个个情愿者。选甲长,须九家个个推服。甲长不服人,许九家同禀于约正副,如果不称,九家另举一人更之,不许轮流攀当。”即乡约首领的选举需要约中各家均同意,对于当选者不服,可以更换;对于行为不公者,还可以送官惩治。
在族长的选举方面,对德行的要求更加严格。湖南零陵龙氏《家规·慎族长》规定:“慎族长。……族长之立,必择齿德兼优者以为之。”[10]河北宁晋张氏《睦族十事》,谓于“族中择齿德俱尊立为族长,使宗子尊且贤,即立宗子为族长”。[11]总之,皆以齿德俱高为原则。品德敦厚,则不至于营私败坏;年龄老大,则经验丰富,也能克制自己。族长既任后,诸多族规对族长的约束不亚于对普通族人的约束。族长需兢兢业业,恪尽职守。对于无德乱纪的族长,族人有充分的罢免权。如乾隆年间,河北东光马氏祠堂规约:“族长并诸办事者务要秉公,如有不公处,无论尊卑长幼皆得指摘,倘有大不公处,从众另立一人。”
新中国成立后到改革开放前这一阶段,国家对贪污行为采取了极其严厉的态度。早在50年代初期,中国就开展过反对贪污腐败的“三反”“五反”运动。1952年10月,巨贪刘青山和张子善就被执行了死刑。刑罚的严厉对包括村干部在内的国家干部起到了巨大的威慑,再加上改革开发前农村物资的匮乏,虽然没有正式的乡规民约,但中国的乡村干部极少存在贪腐行为。改革开放后直到现在,作为一种非正式制度,乡规民约、族规家规逐渐恢复,在不违反国家法律法规的前提下,国家也允许甚至鼓励、帮助村民制定乡规民约。乡规民约中就有不少条款要求村干部加强道德修养,树立公心。但是,据有的学者调研,发现许多乡规民约只具有文字表述的意义,它通常是应上级的要求而定,作为“依法治村”的证据,在实践中并不总是能够得到严格的执行。[13]121参阅我国现行《村民委员会组织法》,其中也不乏对村委会成员德行的要求,且该法对不称职的村委会成员也规定了具体的罢免程序。可以说,法律以拳拳之心劝勉村干部作风正派,清正廉洁,践行美德,此般善良初衷无可非议。但是,同时也可以发现,在有的乡村,这样的规定对有的村干部并无多大约束力。心存不正的村干部不会对这样的条文产生敬畏。也就是说,对村干部的德行提出要求的条款是没有强制力的。相反,对村干部的规制,我国现行法律注重的是事后惩罚。从党内法规到刑事法律,有着完善的处罚体系。比起无法可依,这不能不算是法制建设的进步。但同时也引发了我们的思考,事前的预防与事后的惩罚,在村干部贪腐防控的天平两端,是否应该得到平衡?
3 新时期村干部贪腐的治理之道
3.1 重塑乡约教化精神,挖掘乡村传统美德
新时期的乡村建设与振兴应当在“取其精华,去其糟粕”原则的指导下重塑乡约教化精神,让乡村传统美德重新焕发出时代的光芒。《乡村振兴战略》中提到:“深入实施公民道德建设工程,挖掘农村传统道德教育资源,推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设”。在实施公民道德建设工程的过程中,村干部无论在行政上还是精神上必须引导其他村民树立新道德,带领村民继承和发扬“德业相劝”“过失相规”礼俗相交”“患难相恤”的乡约精神,在帮助普通村民提高道德修养的同时也提高自身的道德修养。但是,优秀乡约精神的重塑不能停留在口头上,实实在在的行动才能带来效果。例如,山东省曲阜市在乡村治理模式创新中,选择了多个试点村推行以村民(居民)为主体、以传统文化为主脉、以社工服务为主力的“乐和家园”文明模式。在村居中推行“一站(社工站)两会(联席会、互助会)三院(文化大院、乐和书院、百姓庭院)六艺(耕读居养礼乐)”,让村民形成自立、互助、公益的道德观念,构建起“邻里守望是一家”的村居关系。[14]在村干部带领下进行的这一系列活动,也是向儒家“修平治和”理想乡村社会的回归,期望在这潜移默化的过程中,引导普通村民同村干部一道形成文化自觉。这一系列的措施,有利于促进村干部自觉树立“有耻且格”的道德观,面对利益的诱惑而果断缩手———不是出于对刑罚的畏惧,而是自己内心的道德引导。对村民利益近乎虔诚的敬畏是传统乡约精神的完美期待。
3.2 坚持法治和德治相结合,促进二者相得益彰
“德”与“法”是我国历代政治智慧中的两个重要范畴,也是现代中国不可回避的两个命题。曾提出:“把法治中国建设好,必须坚持依法治国和以德治国相结合,使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰,推进国家治理体系和治理能力现代化。”《乡村振兴战略》也提出:“深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范,结合时代要求进行创新,强化道德教化作用。”这些论述都强调了“德”的重要性,因此在乡村治理中,德治和法治一样,都不可偏废。在乡村熟人社会中,礼与德起到了相当大的作用。作为一种非正式制度,礼是传统乡村社会演化发展而成的自我规则与认同,人与人之间的交往、符号互动、评价都以此为根据。礼与“法”“德”共同构成了乡村规则的评价体系。[15]相比之下,国家层面的法律尤其民事法律的实施在乡村社会往往遇到瓶颈。一方面,目前我国还没有形成系统的农村自治法律体系,而是以其他部门法为依托,“嵌入”到乡村社会,必然带来水土不服的弊端。而且,法律的修订和达到的期望效果也非朝夕之事。另一方面,目前我国农村人口的现代化素质与城市相比还有很大的差距,传统乡村社会的规则在很多村民的脑海中还是根深蒂固的,他们还难以理解和接受现代市场经济下的法治精神。因此,注重德治也是现阶段引导村民向法治转变的过渡办法。
上文提到,传统乡村社会对首领廉洁道德的规制很大程度上是依托宗族祭祀之礼的。现代的乡村社会已经不可能恢复宗族祭祀之礼。这既是因为传统的社会土壤已经发生改变,也是因为其与崇尚科学的社会主义核心价值观不符。但是,同时也应该认识到,虽然以祭祀之礼为依托的乡村德礼之治已经不可恢复,但注重德治的内核原则精神还是可行的。例如,广东东莞通过积极加强乡村道德建设工作,实现了社会和谐善治。在此过程中,东莞各镇街深入挖掘和传承优秀传统文化,组织开展文明创建、志愿服务、立家训家规、传家风家教、最美家庭评选、书香之家评选等活动,涌现出了一大批文明村、历史文化名村、宜居村、卫生村等。[
3.3 建立和完善乡规民约,加强村干部内在道德约束
传统的地方性规范解体导致社会规范的缺失是乡村社会失序的重要原因,因此重塑有效合理的社会规范就成为重建乡村秩序的关键。上文已经提及,在现行规则中,无论国家层面的法律还是村民改革开放以来重新制定的乡规民约,都存在轻视村干部德行的缺陷。因此,新时期的乡规民约不应该是村干部堂而皇之地“作威作福”的依据,也不应该只是空喊口号而没有具体措施的摆设。在建立和完善乡规民约中,应该以农民的全面发展为价值归宿,以“德性”为核心,加强村干部内在道德约束。
在具体的实施中,可以适当增加对村干部内在道德约束的条款,建立村干部道德评价机制。首先,可以约定定期召开对村干部的民主评议会,除非出现不可抗拒的情形,村干部必须出席并接受评议和质询。面对众人的评价和质询,村干部不可能不引起重视和回应。其次,可以在乡规民约中对村集体的财务监督规则进行细化,与国家政策进行对接。《乡村振兴战略》提出:“开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,切实加强扶贫资金管理,对挪用和贪污扶贫款项的行为严惩不贷。将2018年作为脱贫攻坚作风建设年,集中力量解决突出作风问题。”我国2018年3月20日通过的《监察法》也将村干部纳入了监察范围。《监察法》第十五条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员。”在这样的政策背景下,村规民约可以约定村集体财务开支明细、国家扶贫款项发放情况等必须公开公示,以此实现精准监督,杜绝微腐败。
